A Lei de Giambiagi e a Regulação Fiscal do ICMS no Brasil

Na obra As Leis Secretas da Economia: Revisitando Roberto Campos e as Leis do Kafka, de autoria do economista Gustavo Franco (2012), na parte dedicada às Finanças Públicas, o autor cita a Lei de Giambiagi, mais precisamente de Fábio Giambiagi, um estudioso atual das enfermidades fiscais brasileiras: “Regras limitadoras à conduta fiscal dos governantes são sempre inúteis. Quando os governantes têm boa-fé, as regras são desnecessárias; quando não têm, são sempre contornadas”.

No Brasil, a desejabilidade de reforma do sistema tributário se tornou um ato contínuo e sequenciado. Nem bem o sistema passa por uma reforma e já outra se anuncia. Não precisamos ir muito longe ao tempo. O sistema tributário ainda vigente foi criado em 1965/67, passou por uma ampla reforma em 1988 e desde o advento do Plano Real, de 1994, que já se fez e ainda se faz merecedor de mudanças para correção de suas distorções; pelos critérios normativos de eficiência econômica, equidade, simplicidade e competitividade fiscal.

Estamos em 2020, um quarto de século se passou desde que o Governo FHC, em 1995, propôs mudança na sistemática de tributação do País. Em 2003, o Governo Lula tentou realizar uma outra reforma. Em 2010, o Senado apresentou proposta estratégica de mudança do referido sistema. Em 2013, o Governo Dilma fez nova propositura de reforma tributária. Agora no governo Bolsonaro a discussão se renova, e mesmo assim o Sistema Tributário Constitucional não mudou; continua ineficiente, injusto e complexo.

É muito provável que o cidadão e a cidadã brasileira estejam sempre a indagar o porquê das dificuldades que impedem uma reforma tributária digna de por fim à tantas distorções fiscais. Há inúmeras dificuldades, mas a principal delas respeita à ausência da harmonização tributária entre as administrações tributárias estaduais, cuja competência fiscal abrange a tributação, arrecadação e fiscalização do ICMS, principal receita tributária dos Estados.

O ICMS (Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação) é regulado por uma lei federal, Lei Complementar 87/1996, mas a sua cobrança é operacionalizada pelos Estados-membros. A referida lei federal é recepcionada em cada sistema tributário subnacional, de forma tal que existem vinte e sete diferentes regulações fiscais (Regulamentos do ICMS) na federação brasileira.

Nas operações interestaduais, a cobrança do ICMS ocorre pelo princípio misto (uma parte do imposto fica no Estado de origem e a outra no Estado de destino). Em alguns países ou regiões (a exemplo da União Europeia) o IVA (ICMS no Brasil) é cobrado pelo princípio do destino, ou seja, a arrecadação do imposto vai para o Estado consumidor. Isto se torna possível devido à existência do fenômeno da harmonização tributária que garante o pacto federativo.

No Brasil, o pacto federativo é aviltadamente quebrado pela famigerada “guerra fiscal” entre os Estados. Cada Estado apresenta forma própria de cobrar o ICMS e com liberdade e poder na concessão de incentivos e benefícios fiscais (renúncia fiscal) para atração de empresas e plantas industriais para o seu território. Contudo, em Estados consumidores como os do Norte e Nordeste nem sempre a renúncia fiscal, via de regra, é compensatória.

A promessa de uma nova tributação sobre o consumo, com o anúncio de um imposto sobre bens e serviços (IBS), pela reforma dual do ICMS, parece com dificuldade de ser implementada, pela fusão das duas PECs (a da Câmara Federal e a do Senado) e a pandemia do Covid-19 em muito contribuiu para tal inércia.

Em relação à Lei de Giambiagi, poder-se-ia acrescentar que nos Estados nordestinos, principalmente, a regulação fiscal continua limitadora de seu desenvolvimento. Contudo, nem todos os gestores estaduais da região terão que ter a necessidade de sublimar as regras limitadoras ou contorná-las em expediente de má-fé.

Quanto ao governo Bolsonaro, caído e esparramado nos braços do Centrão, pouca coisa dele pode-se esperar em material de fiscalidade e accountability.

OBS: Este texto não reflete, necessariamente, a opinião do pensarpiaui.